答好新时代营商环境“四问” 实现由“帮办代办”到“陪伴”的放管服破题————江苏率先探索“陪伴员+集成化精准服务”模式的启示

　　面对打造高质量营商环境的新时代命题，现阶段行政审批制度改革亟待回答好身份之问、方向之问、路径之问、职能之问“四大问题”。

　　江宁开发区从县办自费起步，成立 28年来始终坚持把营商环境作为核心竞争力，综合实力在全国219 家国家级经开区中连续四年位列前十强，营商环境居于全省开发区第一位。今年，注册资本 160 亿元、被称为我国汽车产业转型升级“先行者”的 T3 科技平台项目成功落户，6 月 2 日正式发放营业执照，成为园区一流营商环境新的生动注脚。

　　调研发现，站在高质量发展的新起点，江宁开发区在实践中探寻“四问”答卷，在较早探索设立企业“代办员”基础上出应时之举，提出当好企业“陪伴员”的全新定位，探索出“集成化精准服务”新模式，从“代办”到“陪伴”，实现了服务“角色、职能、理念、责任”的深刻转变。新华社智库江苏中心认为，江宁开发区的探索实践对于全国深化“放管服”改革， 提升营商环境竞争力具有借鉴启示意义。

　　今年 1月 1日，我国首部优化营商环境的综合性法规《优化营商环境条例》正式实施，明确持续深化“放管服”改革， 切实降度易成本，更大程度激发市场活力和社会创造力。

　　行政审批制度改革是深化“放管服”改革的重要一环，也是激发市场活力和社会创造力的“催化剂”。世界银行发布的《营商环境 2020》指出，中国通过行政审批改革在营商环境建设上取得了明显成效，企业平均开办时间只需 4天，全球排名第 31 位；建筑许可办理时间从 2006 年的 35 天减少到现在的 12 天，缩减了 2/3。

　　改革有成效，也带来一些新的问题。江宁开发区在不断 深化改革过程中，对照高质量发展新的阶段要求、对标国际 一流营商环境，直面深化行政审批制度改革的“四大问题”：

　　一是身份之问，如何从代办转为陪伴？江宁开发区较早探索设立代办服务中心、设立代办员。“代办员”负责为企业做好从申请到办结的全过程帮办代办服务，主要特点是清单式一次性告知、一次性收办，避免企业来回跑，为企业提供高效服务、热情服务。服务无止境。随着营商环境竞争日趋激烈，“代办员”的职能定位已经不能满足企业对行政审批服务日益提高的要求。企业既需要解决审批问题，更需要时时刻刻帮助解决发展中的问题，需要从单纯的“帮办、代办”转为聚焦到企业全生命周期和项目建设全链条全要素的“陪伴”式服务。在这种转型趋势下，将自身准确定位，不断满足好企业日益提高的服务需求，是行政审批制度改革破题的首要任务。

　　二是方向之问，如何从时效转为质效？当前，行政审批制度改革往往着重强调压缩审批环节、简化审批流程，片面地追求审批时效，一定程度上对外传导出“行政审批改革等同于减少行政审批时间”的误读。实质上，我国对于审批时限的压缩已逼近“天花板”，而 “体外循环时间长、反复退改率高”等现象更值得高度关注。据了解，多数企业对材料清单、办事流程等很模糊，在项目进入正式审批阶段前，材料反复退改十几次的现象比较常见， 极大拉长了体外循环时间，降低了整体效率。在审批改革的 方向上，如何从“表层”推向“深层”，从“时效”转为“质效”， 增强企业“获得感”，是行政审批制度改革攻坚的重点难题。

　　三是路径之问，如何从集中转为集成？当前，“不见面审批”作为一种创新方式已大范围推广，“最多见一次”列入各地营商环境考核指标，围绕审批事项的一系列APP、网站通道等均得到极大完善，信息化手段确实极大提高了工作效率。但在实际操作中，部分审批平台相互独立不兼容，传统线下审批仍旧占总业务量大部分，加上信息数据互联互通不到位、政务服务标准化程度较低和中介机构服务不规范等问题，PC端、手机端的操作感和体验性仍需较大改进。在信息化洪流中，如何将审批路径从“物理集中”转向“系统集成”， 提高企业“体验感”，是行政审批制度改革创新的关键环节。

　　四是职能之问，如何从磨合转为融合？“放管服”改革的重点在于放得下、管得好、服务精。当前，各地在行政审批改革上，已形成一批行之有效的经验和做法，得到广泛复制和推广。但随着改革的深入，“审管”相对脱节的问题日益凸显， 有的部门和地方监管内容粗放，监管主体责任落实不到位，“放”“管”“服”链条脱节，导致信息壁垒和条线管理逐渐成为制约企业投资建设畅通的主要屏障，企业不免遇到“找错路、漏程序、碰红线”等问题。在厘清部门职权的关系和边界中， 如何让审批监管从“磨合”变成“融合”，强化“放管”成效，是行政审批制度改革增强合力的重要保障。

　　近年来，江宁开发区以“打造高质量营商环境”为总牵引， 聚焦“纵深推进行政审批改革”目标，围绕项目建设全链条、企业发展全生命周期，在业内率先探索“陪伴员+集成化精准服务”模式，对目标定位转变、业务流程优化、信息技术支撑和管理机制等方面进行整体性、系统性提升和重塑，改革动力充分嫁接园区优势，在营商环境打造上探索出一条新路。

　　“陪伴员”，即“代办员”的升级版。陪伴员能够最大化地 掌握业务服务职能和审批管理权限，既能办具体事更能谋全 流程，真正意义上具备陪伴企业成长的资源调动和服务能力。结合对周边省市的调研发现，一线服务人员的综合素养，直 接影响着“放管服”改革在基层的实践效果。“陪伴员”的发展 理念和目标定位，正是深入推动政企合作，提高服务黏性的应时之举，江宁开发区以长期积淀的“营商态度”打造而成的 一批“陪伴员”，具有突破服务天花板的价值和意义。

　　2019年，江宁开发区围绕项目建设全链条、企业发展全生命周期，以“陪伴企业成长、促进产业发展”为目的，启动实施企业发展陪伴计划，首轮 10家企业作为试点，通过实施一对一定制化、全流程管家式服务，10家企业当年产值同比平均增长 48%，以海兴电网为例，在陪伴政策撬动下，整合智能电网业务，计划在南京基地设立集团第二总部，产值当年实现了倍增。今年，江宁开发区又新增纳入 24家企业作为企业发展陪伴计划试点，通过“陪伴员”一对一专人服务，天邦生物在“陪伴政策、陪伴服务”双重机制影响下， 其控股母公司大北农集团将疫苗产业“三厂一中心”整合至天邦生物，不仅增加了 5亿元的新增投入，还实现原有厂区70 余亩闲置地块的再开发。

　　为了更好地当好企业“陪伴员”，江宁开发区通过建立企业挂钩联系、常态化召开企业座谈会等机制，通过主动“走出去”、“请进来”，及时掌握、有效回应企业堵点、痛点和需求点，针对“产品推广、宣传展示、交流互动”等企业普遍反映的共性问题，江宁开发区主动搭建平台，举办企业产品交流博览会、新产品·明星产品发布周活动，让 200 余家次企业、2000 余件企业产品得到充分展示和有效推广。

　　疫情期间，上汽大众、长安马自达遭遇生产经营困难，这两家企业是汽车产业龙头企业，一旦停工停产，区内汽车产业链供应链将遭遇重创，背后 60余家上下游配套企业、数万名工人就业岗位将受到严重影响。针对企业困难，开发区果断伸出援手进行专项扶持，稳住了企业生产，促进汽车产业 4月份当月同比增长 15.4%，实现了稳经济、保企业、促就业的目标。

　　调研发现，通过率先探索“陪伴员”服务模式，江宁开发区对营商环境进行重新定义。“陪伴员”相对于“代办 员”，内涵更为丰富，体现为“三个全”：

　　开发区弱化审批服务部门职能界限，为“陪伴员”提供充足的“集训实训”、“专项研究”机会以及充分的“审批管理资源” 调动权限，把提升整体“跨业务办理”能力和“技术服务”水平作为建设“陪伴员”团队的核心标准，形成企业诉求“一人通办” 的能力。如在企业发展陪伴计划中，开发区充分调动各方面资源，主动提供人才公寓、申请装备购置补贴、出面对接潜在客户、引进高技术人才、实施技术升级改造等各方面服务， 实现服务的定制化和全要素，解决企业发展中的切实困难。

　　开发区给予企业“管家式”的“全生命周期”陪伴，每一名“陪伴员”都像是与园区和驻区企业签署了“双合同”的职工， 既是政府职员，也是企业“一份子”，驻点参与企业愿意共同协作的日常事务，代表园企共同利益。区内整车企业长安马自达车灯供应商位于湖北孝感，受疫情影响难以供应，导致长安马自达整车因只缺一套车灯而无法出厂，江宁开发区在各级党委政府和部门支持下，把企业事当自己事，想方设法协调联系湖北孝感当地政府和企业，全力支援对方企业集中隔离所需物资，帮助对方企业恢复生产，进而解决了几乎导致长安马自达停产的供应链问题，1-4 月，长安马自达产值逆势正增长，其中 4月当月生产整车 1.29万辆，同比增长40%以上。虑企业之所虑，急企业之所急，设身处地为企业着想，正是体现了“陪伴”的精神。

　　开发区培养审批服务人员兼具“客户”与“关联”思维，利用跨部门协作让每一名“陪伴员”掌握信息、查找需求、预判问题、理出办法，把部门各自为阵的“单一服务”转变成一人牵头、多家响应的“综合服务”，避免只管企业报批资料齐不齐，而不管矛盾风险怎么协调处理；避免企业遗漏疏忽，每到下一步时却发现还有前置条件；避免政策一调整，企业就束手无策；避免只做网络系统和形式上的集成，而不做审核方式和思路的融合。于企业而言，“陪伴员”式的行政审批服务更具温度和深度。

　　在“陪伴员”思维模式下，“集成化精准服务模式”有效破解资源要素整合难题。企业通常会将投资运营过程中遇到的问题逐一反馈给政府或部门，也并不十分清楚是否完整表达了诉求；对政府和部门而言，企业的真实需求是否如实告知， 反映的问题是否另有“隐情”，往往较难厘清。一直以来分散的政务资源、欠规范的中介市场和能力不全的服务团队都制约着企业在投资建设过程中获得更好的服务体验。

　　调研发现，“集成化精准服务”模式以解决此类问题为出发点，尝试扭转服务方式，使政务服务大厅不仅仅像“分拣中心”一样收集、分配和处理事务，同时也能实现“装配中心” 整合、对接、定制的功能。把行政和市场资源准确与客户需求衔接，有针对性地组合形成投资建设、司法、财税、金融、载体、环保、节能、安全等标准单元集成的服务套餐。而“陪伴员”和部门的作息时间及专业倾斜度也都将取决于企业的 投资建设计划安排，一些集中性、突发性企业需求将会被并联合保障。

　　其一，以“预先介入”促进“精准导办”，集成服务要点，解决企业“会不会”的问题。

　　江宁开发区将行政审批服务带进招商一线，无论是已签约还是尚处于洽谈期间的项目，都可以在开发区“预先介入服务平台”上对照自身需求，为接下来希望了解或准备推进的工作排出时间线，定制自画像。

　　“预先介入服务平台”，在通过智能化手段解构出“投资类型、用地性质、产品门类、建筑需求”等 126个审批识别要素后，从企业视角帮助企业理解掌握“需办事项、需备资料、阶段流程和注意要点”，并提供“企业应备前期费用清单、可选中介机构清单和需用章报件清单”等有利于企业完善和加快 内部程序的辅助服务，可为企业降低 80%的因资料信息漏缺而产生的退改率。

　　南京腾讯数码有限公司投资建设的华东云计算基地项 目，在 2018年签订投资协议并着手公司注册及项目备案时， 便获得全方位的超前介入和精准指导，园区帮助项目及早发现并处理节能指标平衡、人防配建、停车位配比、变电站及外线建设等方面的问题，为企业提前准备资料和资金创造了时间和空间，项目也因此在用地和其他部分条件相对不充分的情况下得以提前实施，促进项目实施效率比该企业在外省市具备成熟条件的同类型项目还要快捷 50%以上。

　　此外对于一些急需启动建设的项目，甚至只需“一套电子图纸”，便可以在项目信息不断固化的过程中获得“无前后置关联”的“全过程、可修正技术服务”，而当这些项目具备法定申报条件后，通过“信用承诺”、“要件补正”和“智能组卷”便可实现“拿地即开工”。

　　其二，以“综合受理”撬动“一科承办”，集成审核信息，解决办事“快不快”的问题。

　　在“放管服”改革过程中，江宁开发区将原本13 个部门（机构）申请的近 83个审批服务事项，转为线上线下综合受理，变“逐一申请、分头办理”为“一次申请、线上协同、同步办理”；通过与投资项目在线审批监管、施工图联合图审等平台的后台对接，将原本 67 个审批事项所需的 489 份申请材料，通过系统分发和信息共享，精简了近72%。

　　同时，除了按照立项用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可、竣工验收四个并联阶段开展综合受理外，开发区还尝试将并行事项进行融合批办，环保水务、城管园林、消防质监等一系列原本由独立科室审批或服务的事项，通过“专人多岗”以及“并减重复近似审核要素、程序和要件”，在政务大厅内形成审批、收费及服务的质效提升和内在融合。

　　比如，以往企业完善相关审批手续后，在涉及行政事业性缴费时需再准备一套与审批要件部分重合的资料去收费 窗口单独申请，现在通过融合批办，审批与收费信息实现科室内流转，在企业不经手的情况下，科室便能同时出具审批证照和缴费通知。

　　其三，以“问题发掘”驱动“细节创新”，集成政策扶持，解决纾痛“准不准”的问题。

　　政务服务其实就是在将行政资源与企业需求做匹配，能否做好“小事”的创新意味着企业是面临“遭遇”还是“机遇”。江宁开发区集中精力收集企业需求，不仅留意“听到的”，更关注“想到的”，避免企业因不熟悉政策而造成的“过失”或“错失”。

　　比如，园区对海康威视投资建设的数字产品科研基地项目开展预先介入服务时，就招标方式、电力设计、海绵城市、装配式建筑、分步施工等问题提供了精准指导，但随着行政审批制度改革的深化，江苏省内对“海绵城市”和“分步施工” 都提出了更加规范高效的要求，考虑到投资方使用的外地设计单位可能对本地政策调整信息掌握滞后，园区主动接过接力棒，直接与设计单位进行技术沟通，避免了 80%需要到正式报批时才会发现的无效工作。

　　在约束性及鼓励性政策的推广、解读和兑现上，开发区为企业提供政策衍变导读、风险收益分析等专业服务，帮助企业找到适用于自身情况的文件，解决政策推行滞后、条件设定不适用等一系列问题，提升用户体验和兑现价值。疫情期间，开发区通过信息积累，主动意识到部分制造业企业可能会通过设备更新来应对“用工困难”或“产品转型”，在特定形势下，降低了园区技改政策 60%的采购金额申报门槛。

　　在政策制定和应用的创新上，开发区找出政策高频使用规律，在充分征求企业需求的基础上，刀刃向内促改革，制定、整合利于不同类型企业发展的服务政策，强化矛盾化解和兑现效率。如关乎“安全生产”的“管线勘察”问题，由于涉及部门和运营商较多，虽然只是企业建设环节中的一小步，但一直以来都耗时耗力，而在开发区改善联合勘察办法后， 办理效率提高了 9 成。

　　其四，以“市场机制”激活“营商体质”，集成外部条件，解决体验“好不好”的问题。

　　对于开发区而言，营商环境优化深入骨血，服务品牌价值关系到园区的核心竞争力。江宁开发区正着眼于按市场化标准开展全过程咨询服务工作，在服务机构去行政化、中介单位效能评价、园企对赌服务协议等方面进行探索，为入区企业补足可行性研究、项目管理、评估与估值、建筑市政设计、法律与财税援助、政策申报等能力上的短板。

　　比如，某企业在收到规划方案审查提出的修改意见后，请求设计院尽快调整，却被告知因有更重要的项目需办理而不能及时完成，园区参照“中介单位红黑榜”工作办法，听取企业评价和专家评定后，对实际情况在大厅内进行公布，促使设计院加班加点按时完成企业诉求。

　　当前，开发区按机构改革总体要求，正着手建立自负盈亏的企业化运作体系，通过与部分项目签订对赌协议，在免费提供项目管理、评价评估等增值服务的同时，共同出资形成“项目建设效能奖励池”，对无主观违约的企业给予达产达效奖励，为园区和企业创造双赢局面。

　　在整体营商氛围上，江宁开发区力争打造无差别化的服务质量，无论是重大项目还是一般项目，都能获得园区量身定制的投资建设策略，即便是传统行业、小微企业，园区也正在通过“三帮一包”等网格化服务手段，确保项目不受轻视和怠慢，利用“企业陪伴计划、产业倍增计划、科技企业腾飞计划、产品交流博览会、新品发布会、政务进楼宇”等多种服务方式，让定制服务不再是只属于少数规上企业的专享，充分释放企业创新创造的活力和张力。

　　一系列的改革探索，正助力园区形成更为优质的营商环境，为形成更加强大的长远竞争力夯实基础。去年江宁开发区营商环境位居全省 126 家省级以上开发区第一位，在 2019 中国经济高峰论坛暨第十七届中国经济人物年会上，荣获2019 年度“中国经济营商环境十大创新示范区”称号。

　　优化营商环境，服务经济高质量发展，根本还在于深化改革，增强经济社会发展的活力、创新力和竞争力。特别是受疫情冲击以来，“大力优化营商环境”已成为各地经济的“重头戏”，北京、上海、深圳和江苏等地出台的《优化营商环境条例》均强调深化“放管服”改革，探索更多经验。

　　新华社智库江苏中心认为，江宁开发区探索“陪伴员+ 集成化精准服务”新模式，以陪伴员的目标定位，推动政务服务更加主动；以集成化精准服务模式，促进“放管服”成果凸显，有效回答了新时代营商环境“四大问题”，提升了企业的获得感、体验感，提高了政府服务效能，其探索对于全国各地深化“放管服”改革，提升营商环境竞争力具有启示借鉴意义：

　　一是机制创新，是营商环境提升的根本所在。江宁开发区成立28年以来，一直具有不断改革创新再出发的机制基因。面对服务全省高质量发展、参与全球竞争的使命职责， 江宁开发区切实增强发展“紧迫感”，着力提升“改革”含金量， 将审批服务行为和结果运用贯穿于经济社会发展最新要求中，极大扩展了行政审批制度改革的边界外延，将审批服务从高质量发展的“条件保障”转变为“坚强支撑”。从“代办员” 到“陪伴员”，是理念的转变、服务的提升，这种因时而动、顺势而为的机制活力，体现了一代代园区人的解放思想，一代代园区人的开拓创新。

　　实践证明，越是面对激烈的竞争态势，越是要科学把握改革与发展的关系，把深化“放管服”改革时机、力度和节奏与经济社会发展目标紧密结合；越是要不等不靠、勇于冲破思想观念障碍，突破利益固化藩篱，以改革为引擎形成高质量发展的强大动力。

　　二是企业需求，是营商环境提升的价值导向。江宁开发区始终坚持“以企业为中心”的服务理念，聚集了一大批陪伴园区 20多年的企业。正因其想企业之所想、急企业之所急， 始终秉承“服务基因”，强化问题导向，聚焦企业办事过程中的难点与需求，集成园区在产业、政策、体制机制等多维度的优势资源，才能切实从企业角度出发，实现从时效到质效、从集中到集成的转变，有助于将企业的“问题难点”转变为发展的“新增极点”，不断提升企业获得感、体验感。

　　实践证明，“放管服”改革必须始终坚持以提升企业获得感和群众满意度为出发点，与时俱进地优化政府供给，规范服务行为，创新服务模式，疏通企业和群众办事的“难点”“痛点”和“堵点”，全面提升政务服务水平。

　　三是科学评估，是营商环境提升的重要路径。江宁开发区在大力缩短审批流程时间的同时，纵深穿透审批流程，以办事全流程便利化为目标，整合原有各部门碎片化、条线化的政务服务事项前端受理功能，建立跨部门协同办理机制， 进一步优化从“串联”到“并联”的审批流程。在数据整合共享方面，并非把各部门所有的数据简单归集，而是通过“一窗通办”，真正实现“数据跑路”替代“企业跑腿”。正是因为坚持科学评估改革对企业的影响，才能真正实现大数据时代企业服务的高效便捷。